Accord historique des 27 sur le plan de relance économique européen. Fumée blanche … ou gris clair ?

Ouf ! C’est fait! Au bout de 85 heures de débats intenses et parfois tendus (comme à chaque Conseil où il y a un ou des sujets majeurs, et nécessitant de gros budgets), les dirigeants des 27 Etats membres ont signé, le 21 juillet, un accord important, innovant, doté de 750 milliards €, pour soutenir les économies sérieusement frappées par la crise sanitaire mondiale du coronavirus. Du jamais vu. Un petit plan Marshall, concocté en quelques mois seulement. Comme quoi quand il y a la volonté, partagée, tout est possible. Ces 750 milliards se cumulent avec les rachats de dettes publics de la BCE (750 milliards également), qui “soulagent” tous les pays fortement endettés , il y a aussi les prêts à taux très bas (0,5 à 1,5%) de la BEI pour les entreprises, aussi bien pour la relance que pour des projets d’investissement “verts”. Au total, on approche les 1900 milliards € !

Le plan prévoit donc un fonds de 750 milliards €, qui sera, et ça c’est déjà historique, emprunté pour la toute première fois, par la Commission européenne sur les marchés. Donc à des conditions très avantageuses, compte tenu du poids économique et commercial que représente la Commission à travers les Etats. Là, on entre dans une forme de fédéralisme budgétaire, avec une dette commune. Même si ce pouvoir accordé à l’exécutif européen est « limité en taille et en durée », précision importante rappelée à la fin de cet accord par Mark Rutte, le Premier Ministre des Pays-Bas et chef de file des pays « frugaux », adeptes de l’orthodoxie budgétaire… Le remboursement devra se faire d’ici 2058 au plus tard.

Ce plan se décompose en 390 milliards € de subventions, distribuées aux Etats membres les plus frappés par la pandémie, principalement l’Italie et l’Espagne. La France reçoit quand même 35 milliards, qui contribueront à financer le propre plan de relance français de 100 milliards sur deux ans. Il convient de préciser que ce fonds de relance devra financer des programmes de réformes et d’investissements sérieux. 70% de ces subventions seront versées en 2021-2022, selon des critères de populations, de taux de chômage notamment, et les 30% restant en 2023, qui tiendront compte de la perte de PIB de chaque pays sur la période 2020-2021.

Les 360 milliards € restant seront des prêts, donc remboursables. Ils concerneront la recherche (5 milliards €), le développement rural (7,5 milliards e), le fonds de transition juste (10 milliards €) consacré au soutien des régions les plus en retard dans la transition énergétique.

Ce qui est vraiment historique, c’est ce précédent qui ouvre des perspectives communautaires encore inenvisageables il y a seulement quelques mois auparavant : la Commission peut (et pourra !) désormais, à la place des Etats, emprunter des sommes conséquentes destinées à financer des dépenses directes dans les pays fragilisés. Là, institutionnellement, l’UE franchit bel et bien un pas majeur, avec à sa disposition un instrument d’action collective direct et immédiat. Il sera difficile de revenir en arrière. Tant mieux. La solidarité budgétaire n’est plus un voeu pieux.

Bien sûr, les dettes actuelles des Etats, contractées avant la pandémie, resteront nationales, et remboursées par leur emprunteur.

Mark Rutte a donc fini par céder. Sa position de blocage était intenable, car les Etats membres partisans du refus d’aider les pays du sud, surtout par des subventions, étaient très minoritaires, représentant 11% de la population totale de l’Union. Mais c’est là que l’on voit que tout vote à l’unanimité est absolument indigne et inacceptable, car non démocratique. Une minorité pouvant bloquer et prendre en otalge la volonté du plus grand nombre. Il faudrait vraiment voter toute décision à la majorité qualifiée, ce serait plus équitable.

Cet accord qui fera date est une bonne nouvelle pour notre Europe, et ses pays fragiles, mais il y a quand même, objectivement, quelques bémols :

  • Quelques baisses de budget.

Comme on a adossé ce plan de relance de 750 milliards € au budget européen, le Conseil a donc dialogué ferme aussi sur le CPF (cadre financier pluriannuel) qui déterminera pour 7 ans (2021-2027), le budget annuel de l’UE. Il s’élèvera à 1.074 milliards €, soit 26 milliards de moins que l’ultime proposition de la Commission européenne. A titre de comparaison, la France seule (67 millions d’habitants) a un budget annuel de 338 milliards €. Et encore, il ne suffit pas, vu qu’il est déficitaire depuis 40 ans !

Côté UE, on ne bouge pas, on reste scotché à un budget représentant 1% du PIB, donc indigent, malgré les demandes insistantes de beaucoup d’acteurs institutionnels ou privés, et aussi le souhait du Parlement européen qui réclamait … un budget à 3% du PIB.

Pire, pour parvenir à un accord équilibré entre les deux parties, (cigales/ fourmis), on a du faire des coupes sombres dans divers programmes, et non des moindres, suite à l’absence de nouvelles ressources propres de l’UE (attendues aussi depuis des années), et à un refus obstiné des Chefs d’Etats et de gouvernement d’augmenter le budget communautaire. Sont touchés le complément destiné à Reach-EU, qui perd 2,5 milliards € ; la partie « développement rural » de la PAC perd 7,5 milliards €. Mais le volet « aides directes aux agriculteurs » de la PAC est inchangé. Emmanuel Macron a du bien « batailler », mais avec un argument de poids : la France est le premier producteur de produits agro-alimentaires de toute l’UE, ainsi que le premier exportateur ! Elle gardera donc sa subvention fort conséquente de 9,4 milliards € par an et restera donc, de loin, le premier bénéficiaire de toute l’Union en matière agricole, ce qui permet de payer aux agriculteurs en grande difficulté un quart de leurs revenus ! Le fonds pour une transition juste passe de 30 à … 10 milliards ! EU4Health n’est plus financé par le fonds de relance. Idem pour le Solvency Support Instrument (solvabilité) qui devait garantir 26 milliards €. Et le programme pour une Europe numérique perd aussi 1,5 milliards €. On note ainsi que la volonté de modernisation et de réorganisation du budget européen vers de nouvelles priorités politiques a fait les frais de ces négociations. Seuls les budgets classiques de la PAC (38% du budget) et de la Politique de Cohésion (40% du budget, ce sont tous les fonds européens distribués dans les territoires) demeurent, eux,  globalement « intouchables ».

Point positif,  le Parlement européen a réussi à s’imposer en tant qu’institution, dans une procédure dont il était à l’origine exclu. Année après année, il prend de l’importance et saisit toutes les opportunités légales et législatives pour s’affirmer. Rien de choquant, il représente la voix des peuples européens. Il a rejeté, le 23 juillet, ce budget qui, pour la majorité des eurodéputés, ne va pas assez loin. Mais comme les eurodéputés sont responsables, ils ne bloqueront pas outre mesure, ce qui mettrait en panne la relance économique et sociale de l’UE. Ce n’est pas leur but, le Parlement européen n’est pas idéologue, mais pragmatique, il vote sur des compromis, des consensus, avec des partis différents.

  • La question épineuse des rabais.

On sait depuis des lustres que nos amis britanniques bénéficiaient, depuis 1985, d’un rabais conséquent de 5 milliards €, qui lui permettait de réduire sa contribution au budget européen. La Première Ministre, Margaret Thatcher avait bataillé ferme (notamment contre François Mitterrand, à partir de 1981) durant des années pour parvenir à ses fins. On se souvient de sa célèbre phrase (1979) « I want my money back ». Sa ténacité budgétaire paiera (sans jeu de mot !) puisque ses collègues céderont – par lassitude – au Conseil européen de mai 1985. Et ces 5 milliards étaient payés par les autres Etats membres (dont 1,5 milliards € pour la France) ! D’autres Etats, qui étaient tous des contributeurs nets,  estimaient payer trop, par rapport à d’autres au budget communautaire. Ce qui n’est pas faux, d’ailleurs. Allemagne, Autriche, Pays-Bas, Danemark et Suède ont eux aussi obtenu des rabais.

La Commission européenne a bien tenté (elle est dans son rôle) de remettre en cause ces rabais au motif qu’il fallait bien compenser le départ du Royaume-Uni et la perte de ses 14 milliards nets de contribution au budget communautaire. Mais comme les bénéficiaires de ces fameux rabais sont les pays frugaux (fourmis), il fallut bien faire des concessions. Non seulement on a gardé le principe des rabais, mais on a augmenté les rabais octroyés à l’Autriche (on l’a doublé) et aux Pays-Bas. Le rabais du Danemark et de la Suède augmenterait, aussi. Et l’Allemagne conserverait le sien, à l’identique. On en reparlera donc dans 7 ans, lors des négociations du futur CFP.

  • La conditionnalité pour obtenir des fonds.

Après d’âpres discussions, les « frugaux » ont quand même obtenu que « si un ou plusieurs Etats membres estiment qu’il y a des écarts importants par rapport à la réalisation satisfaisante des objectifs intermédiaires et finaux correspondant aux programmes nationaux de réforme », il(s) peut (peuvent) demander au Président du Conseil européen de soumettre la question à un « examen exhaustif » par les Etats membres lors du Conseil européen suivant.

Conditionnement de l’accès aux fonds au respect de l’Etat de droit. L’accord final a rejeté le principe d’unanimité, demandé véhémentement par la Hongrie et la Pologne, privilégiant le maintien d’une procédure de vote à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission européenne en cas de manquement constaté.Toutefois les modalités précises de ce régime de conditionnalité n’ont pas été précisées, repoussant la mise en place jusque à nouvel ordre. En creux, « jusque à nouvel ordre » veut dire sans doute « remis aux calendes grecques ». Car il ne faut jamais se fâcher. L’ADN de l’UE est le consensus.

Mais ne boudons pas notre plaisir, et saluons encore ce coup de théâtre de l’initiative franco-allemande du 18 mai de lancer un plan de relance dans l’UE, acté le 21 Juillet en Conseil européen. Comme toujours dans un Conseil, à chaque fois qu’il y a de forts enjeux, ce qui est le cas la plupart du temps, on a droit à des passes d’armes entre Chefs d’Etat et de gouvernement. Le Conseil européen historique du 17 au 21 juillet n’y a pas échappé. Mais c’est le résultat qui compte. Au total, ce plan atteint près de 1.900 milliards €. On peut encore se parler et agir, à 27 !

Désormais, l’Allemagne, reconnaît officiellement que son avenir économique radieux dépend lui aussi de la bonne santé économique et sociale de tous les autres. Qui l’eût cru ?

L’UE a dépassé, en effet, le simple cadre d’une « association d’Etats » chère aux Anglais. Elle est beaucoup plus intégrée que cela, avec des Etats-membres très interdépendants. Il faut continuer dans cette voie. Le monde émergeant ne nous fera pas de cadeaux.

Il nous faut respecter aussi les pays « frugaux », fourmis, qui se réforment, respectent les règles budgétaires, ne dépensent pas plus qu’ils ne possèdent et ne veulent pas payer pour les « autres », ceux qui ne se réforment pas ou pas assez. L’essentiel est que, comme toujours, on parvienne à un compromis. Un échec total est impensable. Cette confrontation des deux pôles a été forte, suscitant des dialogues sévères, mais cela a le mérite de « tout se dire », sans cachotteries ni sournoiseries. Tous les antagonismes furent sur la table. Ce qui a permis au fameux couple franco-allemand de trouver une position d’équilibre satisfaisante pour chacune des parties, car on a vraiment besoin de tout le monde pour avancer. Plus que jamais, Jean Monnet, l’un de nos pères fondateurs, avait raison lorsqu’il disait « l’Europe n’avance que dans les crises ».

Cet accord n’est pas « génial » si l’on en croit beaucoup de commentaires, mais il a le mérite d’exister, les sommes données ou prêtées restent considérables, même s’il y a plus de prêts à rembourser que prévus. Personne ne « perd la face ». Et on pense en priorité aux plus faibles. C’est l’essentiel.

Et sur un plan géopolitique enfin, il ne faut jamais insulter l’avenir. La Chine et les USA, et probablement d’autres, qui auraient été ravis que l’UE se désintègre en sont, une fois de plus, pour leurs frais. Pourvu que cela dure !

Bel été à tous !

Alain MALEGARIE, administrateur de la Maison des Européens Lyon, membre du réseau des conférenciers #TeamEurope

Le 28 juillet 2020

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