Le Haut représentant de l’Union européenne pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité

Sa fonction au sein des instances de gouvernance de l’UE est très importante puisqu’il conduit la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’Union.

Il est, en quelque sorte, le Ministre européen des Affaires étrangères des 27 pays de l’Union. Mais ce titre, qui aurait été plus simple, n’a pas reçu l’aval de plusieurs chefs d’Etat ou de gouvernement qui craignaient une confusion ou une concurrence avec leurs propres ministres des affaires étrangères.

Ce poste prestigieux et convoité est nécessaire pour la visibilité extérieure de l’UE. Sa création est récente puisqu’il a été créé le 1ier décembre 2009 par le traité de Lisbonne. Son objectif géopolitique était très clair : permettre à l’UE de progresser en notoriété et de prendre toute sa place sur l’échiquier mondial. Jacques Delors, il y a trente ans déjà, avait cerné son effacement par une formule choc : « l’Europe est un géant économique mais un nain politique ».

Le titulaire actuel de ce poste est Josep BORRELL, espagnol d’origine catalane, qui a pris ses fonctions en décembre 2019 au sein de la Commission européenne dont il est un des Commissaires et aussi Vice-président, en charge des relations extérieures. Il succède ainsi à Fédérica Mogherini, italienne (2014-2019), qui succéda elle-même à la britannique Catherine Ashton (2009-2014).

Les fonctions du Haut représentant sont définies aux articles 18 et 27 du traité sur l’Union européenne (TUE) et comportent cinq volets :

  • En conduisant la PESC, il fait des propositions pour cette politique, l’exécute en tant que mandataire du Conseil (les chefs d’Etat et de gouvernement) et assure la mise en œuvre des décisions adoptées dans ce domaine ;
  • Il préside le Conseil des ministres européens des affaires étrangères ;
  • Etant vice-président de la Commission européenne, il veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union et à la coordination de tous ses aspects ;
  • Il représente l’Union pour toute action relevant de la PESC, conduit au nom de l’UE le dialogue politique avec les pays tiers et exprime la position de l’UE dans toutes les organisations et conférences internationales.
  • Il dirige le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) et a autorité sur les délégations de l’Union dans les pays tiers ainsi qu’auprès des organisations internationales. Le SEAE lui sert d’administration comprenant des fonctionnaires de la Commission et des diplomates nationaux détachés (art.27 du TUE). Il travaille aussi en collaboration avec les services diplomatiques des Etats membres et avec les représentants de la Commission européenne à l’étranger qui exercent leurs missions sous son autorité.

Tous ces pouvoirs ou appuis logistiques lui permettent d’agir. Le bilan de sa prédécesseure, Federica Mogherini, en est la preuve, elle s’est illustrée en jouant un rôle clé dans la mise en place de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien en 2015. Egalement dans la mise en place de sanctions européennes contre la Russie (toujours en vigueur) à la suite de l’annexion de la Crimée par celle-ci en 2014.

Le Haut représentant de l’Union est nommé à la majorité qualifiée renforcée par le Conseil européen (chefs d’Etat et de gouvernement), avec l’accord du président(e) de la Commission européenne (art.18 du TUE). Sa nomination doit être approuvée par 72% des Etats membres représentant 65% de la population de l’UE (art. 238.2 du TUE). Sa nomination est ensuite soumise à un vote d’approbation du Parlement européen pour un mandat de cinq ans.

Ses pouvoirs sont assez larges : il peut (art. 30 du TUE) saisir le Conseil européen de toute question relevant de la PESC et lui soumettre des initiatives ou des propositions.

Il a également plusieurs obligations :

  • Il doit rendre compte de ses actes devant le Conseil européen (art.15 du traité) ainsi que devant la présidente de la Commission européenne et le président du Parlement européen (art.17 du TUE)
  • En tant que Commissaire (et vice-président) il est soumis au principe de collégialité de la Commission européenne et doit avoir le soutien de la majorité de ses collègues pour toute initiative dans les domaines de sa compétence.
  • Il est soumis au vote d’investiture du Parlement européen. Si ce dernier vote une motion de censure, il perd son poste, comme tous les autres Commissaires.
  • Il doit consulter régulièrement le Parlement européen sur les principaux aspects et les choix fondamentaux de la PESC et la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Il veille à ce que les vues du Parlement soient prises en considération. Ce dernier peut aussi lui adresser des questions ou formuler des recommandations. Et deux fois par an, un débat a lieu sur les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la PESC et de la PESD (art.36 du TUE)
  • Enfin, il dépend du Conseil européen qui peut le démettre. Il peut aussi présenter sa démission, si le président(e) de la Commission européenne le lui demande (art.17.6 du TUE).

Le bilan de ses actions et missions n’est pas négligeable, au regard d’enjeux majeurs et de défis complexes. Depuis 2016, l’UE a lancé la « stratégie globale » pour la PESC : améliorer la stabilité dans le voisinage européen, renforcer la sécurité et la défense, relever les défis des migrations, de la sécurité énergétique, du changement climatique, du terrorisme. Et la stratégie globale consiste à ne rien oublier de tous ces défis, pour assurer à l’Union et ses populations une gouvernance mondiale au XXIième siècle et une approche intégrée des conflits et des crises. En 2017, un fonds européen de la défense était créé, même si son budget est faible. L’UE est venue à l’aide de populations victimes de conflits et de crises. Plus de 9 milliards € ont été versés au peuple syrien, directement à des structures sûres, et non au régime dictatorial et corrompu en place. Elle œuvre aussi au Moyen-Orient. Son rôle fut majeur aussi pour l’accord conclu en 2015 sur le programme nucléaire iranien. Depuis dix ans, elle a mené plus de 30 missions civiles et opérations militaires sur trois continents, sous diverses formes : maintien de la paix, formation d’agents de police, de soldats et de garde-côtes, soutien à l’édification de l’Etat après un conflit, lutte (réussie) contre la piraterie maritime (au large de la corne de l’Afrique).

L’UE n’a pas d’armée permanente, mais rassemble les forces de ses Etats-membres sous le drapeau de l’UE. Et ces succès sont largement dûs au Haut représentant, si l’on juge ce qui a été fait avant 2019. Car il est bien trop tôt pour juger le bilan de Josep Borrell.

Cette institution a été créée pour parler d’une seule voix et donner enfin à l’Union une notoriété et visibilité mondiale, en phase avec son énorme poids économique et commercial.

Malheureusement, les grands Etats-membres, anciens Empires, ont encore du mal à renoncer à leur « propre » diplomatie, et parasitent un peu le système, créant parfois des dissonances voire divergences entre Etats. Et le départ du Royaume-Uni, puissance militaire et diplomatique, ne va pas arranger les choses.

Malgré le dynamisme, le talent et les compétences des Haut représentants, anciens ou actuels, l’UE n’a pas encore une véritable diplomatie européenne unique. Et les progrès en terme diplomatique dépendront aussi des progrès à réaliser pour une défense commune, sinon unique. Ces deux souverainetés européennes vont de pair. Ce sont là deux enjeux majeurs du XXIième siècle pour la sécurité et l’indépendance des Européens.

Alain MALEGARIE, vice-président de la Maison des Européens Lyon, membre du réseau de conférenciers Team Europe France.
Le 23 janvier 2021.
* Cet article n’engage que son auteur.


Crédit photo : pixabay.com

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