Les « trois Conseils » : européen, de l’Union, et de l’Europe. Mais qui fait quoi ?

Les institutions européennes se sont construites au fur et à mesure, selon les périodes, les circonstances et les besoins. D’où des terminologies proches parfois, mais chaque instance a des fonctions bien spécifiques. Décryptage !

CONSEIL EUROPEEN ET CONSEIL DE L’UNION EUROPEENNE

Avec la Commission européenne et le Parlement européen, ils constituent les principales institutions européennes, au cœur du processus décisionnel de l’UE. Si la Commission européenne représente l’intérêt général, et le Parlement européen, la voix des peuples, le Conseil européen (appelé plus communément « Le Conseil ») représente lui, la voix des Etats membres.

En effet, le Conseil européen, créé à l’initiative du Président Valéry Giscard d’Estaing lors du sommet de Paris des 9 et 10 décembre 1974, réunit aujourd’hui les chefs d’Etat et de gouvernements des 27 Etats membres de l’Union européenne. Depuis le Traité de Lisbonne (cf. son article 4), le Conseil européen réunit aussi, pour la durée de leur mandat respectif de 5 ans, le président du Conseil européen, Charles Michel et la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Le Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borrel, peut être invité à y participer.

Le Conseil européen décide des grandes orientations et priorités de l’UE. Il est donc à l’origine de toutes les grandes lignes des politiques européennes. Mais il ne rédige pas les propositions de directives (Commission européenne), ni n’adopte les lois (Parlement européen).

Il se réunit, sous forme de « sommet », à chaque fois que des questions complexes ou sensibles sont à l’ordre du jour (comme pour le Brexit ou la crise migratoire). Il définit la politique étrangère et de sécurité commune. Enfin il désigne et nomme les candidats aux présidences de la Commission européenne et de la BCE.

Les décisions sont prises sur la base du consensus, ce qui nécessite de longues discussions, et souvent des négociations à la base « d’arrangements entre amis ». Dans certains cas néanmoins, le vote doit se faire à l’unanimité : cela ne concerne que quelques domaines, comme la politique étrangère et de sécurité, l’adhésion à l’UE, le cadre financier pluriannuel, l’harmonisation des législations de la sécurité sociale.

Avec le Conseil européen, on est au cœur du fonctionnement intergouvernemental et du poids important que peuvent faire peser encore les Etats dans le fonctionnement de l’UE. On parle d’intergouvernementalisme, avec ses excès de souverainisme et d’égoïsme de la part des Etats membres, au détriment de visions plus communautaires.

Le Conseil de l’Union européenne, dit aussi Conseil des ministres, existe depuis le Traité de Rome (1957). Il est composé des ministres de chaque Etat membre. Ces ministres se réunissent, en fonction des domaines politiques traités (environnement, santé, économie, etc, soit 10 configurations possibles). Et ils se réunissent autant de fois que nécessaire. Ils engagent l’action de leur gouvernement, et maintiennent ainsi la présence des Etats membres au cœur même du processus décisionnel européen.

Sa mission principale est d’adopter la législation de l’UE, d’où de longues négociations parfois pour parvenir à un texte commun (à 27) en co-votant avec le Parlement européen. Il adopte aussi le budget annuel de l’Union européenne. Il conclut les accords entre l’UE et d’autres pays, comme l’actuel accord UE-Chine. Enfin il coordonne les politiques des pays de l‘UE.

Les décisions sont prises au sein du Conseil, à la majorité qualifiée, soit le vote de 55% des Etats-membres (soit 15 Etats au moins) représentant 65% de la population totale de l’UE, ce qui permet aux « petits » Etats de s’exprimer, sans pour autant imposer leurs vues sans l’accord des « grands » Etats. Pour s’opposer et bloquer une décision, il est nécessaire de trouver une coalition d’au moins 4 Etats-membres représentant au moins 35% de la population totale de l’UE. Et comme pour le Conseil européen, les questions de politique étrangère et de fiscalité nécessitent un vote à l’unanimité. Autant dire, difficile à trouver, si ce n’est pour le moins-disant.

Tous les six mois, un Etat-membre prend la présidence du Conseil de l’Union européenne.

Ainsi, de janvier à juin 2021, c’est le Portugal qui assure cette présidence. Il a succédé à l’Allemagne. C’est l’occasion pour l’Etat-membre qui préside de pouvoir mettre en avant des thématiques qui lui tiennent plus particulièrement à cœur. Ainsi le Portugal a décidé de mettre les relations UE-Afrique au cœur de sa présidence. Mais c’est aussi la possibilité d’élaborer des compromis sur des sujets sensibles, ou de prendre le leadership sur des questions d’actualité. Après le Portugal, ce sera le tour de la Slovénie pour le second semestre 2021. Et enfin la France prendra la présidence du Conseil de janvier à juin 2022, 14 ans après la très réussie présidence française de 2008. La suivante pour la France sera 2035. Il ne faut donc pas « se louper » !

LE CONSEIL DE L’EUROPE

Ce titre prête à confusion, car beaucoup de gens le confondent avec le Conseil de l’Union ou le Conseil européen (des chefs d’Etat et de gouvernement).

Il est vrai que ces titres se ressemblent trop. On a du mal à s’y retrouver.

Mais surtout, il n’est pas une institution de l’UE. Même s’il est né, en 1949, avant l’UE. Et naturellement, il partage avec l’UE une large tradition de coopération reposant sur des valeurs fondamentales et partagées : droits de l’Homme, démocratie et Etat de droit.

Le Conseil de l’Europe rassemble 47 pays, de l’Irlande à l’Azerbaïdjan, dont les 27 Etats membres de l’UE, pour une population de près de 850 millions d’habitants. Son siège est à Strasbourg, dans le Palais de l’Europe.

Son objectif est clair : favoriser la démocratie et le respect des droits fondamentaux, civils et politiques. Il s’est doté d’un organe majeur : la Cour européenne des Droits de l’Homme, CEDH, qui est le bras judiciaire de l’organisation. On doit beaucoup sa création à .. .Winston Churchill, qui face à la sévère crise économique de l’Europe au lendemain de la Seconde Guerre mondiale appelle, dans son célèbre discours de Zurich du 19 septembre 1946, à l’édification « des Etats-Unis d’Europe ». Et trois ans plus tard, le 5 mai 1949, le Conseil de l’Europe est fondé par le Traité de Londres qui définit son statut. Ce traité fut signé par 10 pays fondateurs, la Belgique, le Danemark, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni.

Son objectif est évidemment très noble, essentiel même pour nos libertés, mais il n’entretient pas de lien direct avec l’UE, et surtout n’a pas ses pouvoirs juridiquement contraignants (règlements, directives, vote au suffrage universel direct d’un Parlement européen, Cour de justice européenne, etc).

En fait il n’a aucun pouvoir, si ce n’est un « pouvoir » d’influence. Il a une autorité morale, fait de très bons rapports et œuvre activement, en s’appuyant sur la « Convention européenne des Droits de l’Homme », lancée en novembre 1950, référence de l’UE sur la protection de l’individu.

Ses trois priorités sont logiquement la défense des Droits de l’Homme, de la démocratie et de l’Etat de droit, auxquelles s’ajoutent la mise en valeur de l’identité culturelle de l’Europe et de sa diversité.

Le Conseil de l’Europe est très actif, élabore des normes, des chartes, des conventions destinées à faciliter la coopération entre les Etats européens. Mais les conventions adoptées par « l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe » qui regroupe 648 membres représentant les 47 parlements nationaux, n’ont aucun caractère obligatoire. On reste dans la recommandation.

Par contre, tout citoyen européen peut introduire un recours auprès de la CEDH s’il estime qu’un Etat membre a enfreint ses droits.

Il existe aussi un « Congrès des pouvoirs locaux et régionaux », sorte de porte-parole des régions et des municipalités d’Europe, qui produit des rapports intéressants, mais sans pouvoir contraignant.

Côté gouvernance, le Conseil de l’Europe a un.e secrétaire général.e, actuellement la croate Marija Pejcinovic Buric depuis 2019, pour un mandat de 5 ans. Ce secrétariat général comprend 1.800 fonctionnaires issus des 47 pays membres.

L’organe de décision est le « Comité des Ministres ». Il se compose des 47 ministres des Affaires étrangères des pays membres. Ils siègent comme ambassadeurs à Strasbourg, ce qui en fait la seconde ville diplomatique de France derrière Paris.

Pour qu’un Etat européen puisse adhérer au Conseil de l’Europe, ses institutions doivent être démocratiques et respecter les Droits de l’Homme. Aussi on a refusé pendant plusieurs années le Portugal et l’Espagne sous Salazar et Franco. On a logiquement refusé également le Bélarus (Biélorussie), une des plus grandes dictatures d’Europe.

Mais on peut se poser des questions sur plusieurs membres : Turquie, Russie, Azerbaïdjan… Que font-ils là ?

Inédit et peu connu : il y a aussi des Etats « observateurs », les Etats-Unis, le Canada, le Japon, le Mexique, l’Etat du Vatican et Israël.

Le Conseil de l’Europe n’a donc rien à voir avec les institutions de l’UE. Mais il est un peu la « conscience » de l’UE, ses rapports sont une vigie pertinente pour les droits de l’Homme, même s’il devrait être plus rigoureux sur les candidatures d’Etats….

Mais rendons à César ce qui lui appartient, par souci d’honnêteté : l’hymne européen (l’Ode à la Joie de Beethoven) et le drapeau européen ont d’abord été adoptés par le Conseil de l’Europe, avant de devenir ceux de l’UE. Le drapeau européen a été choisi par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe en 1955 et repris par les institutions européennes à partir de … 1983. L’Ode à la Joie est devenue l’hymne du Conseil de l’Europe en 1972, puis celui des « Communautés européennes » en 1985.

Alain MALEGARIE, vice-président de la Maison des Européens Lyon, membre du réseau de conférenciers Team Europe France.
Le 25 février 2021.

* Cet article n’engage que son auteur.


Crédit photo : pixabay.com

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